RSS

Блог

  • + 0 -

    20 апреля, 2016

    Проблемы неконтролируемой миграции в контексте международной безопасности и борьбы с терроризмом

    Автор: Владимир Винницкий, комментариев нет

    Неконтролируемая миграция относится к главным стратегическим угрозам национальной безопасности (см. Стратегию национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента России от 31.12.2015 № 683).

    По экспертным оценкам ежегодно незаконно пересекает границу около 20 млн иностранных граждан, а на одного легально работающего иностранца приходится 10 незаконно работающих иммигрантов.

    По сведениям Росстата России, миграционный прирост (разница между прибывшими и выбывшими мигрантами) по всей России в 2005 г. составил 107 432 человек, в 2015 г. – 270 036 человек. При этом, по данным Организации Объединенных Наций, Россия занимает 2-е место в мире по количеству принимаемых мигрантов, уступая по этому показателю лишь США.

    Согласно прогнозам Росстата России, в 2020 г. в России будет находиться не менее 29 млн нелегальных мигрантов. Таким образом, в ближайшем будущем доля незаконных мигрантов превысит 10% населения страны. Кроме того, мигранты совершают в России 3,8% от общего числа преступлений за год (по сведениям главы ФМС России Константина Ромодановского).

    В сфере противодействия незаконной миграции единый консолидированный акт на законодательном уровне не принят.

    Представляется, что им мог бы стать Федеральный закон «О противодействии незаконной миграции», предусматривающий понятие и признаки незаконной миграции, основные направления противодействия незаконной миграции.

    В целях реализации положений Федерального закона необходимо будет выделить головной государственный орган, отвечающий за противодействие незаконной миграции. Представляется, что в свете последних изменений в системе федеральных органов исполнительной власти таким органом должна стать Национальная гвардия, к которой переходят функции ФМС (Указ Президента РФ от 05.04.2016 №157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»).

    Полагаем, что определенная централизация функций и полномочий по делам миграции в компетенции Национальной гвардии будет первым шагом по устранению конкуренции между ведомствами по вопросам миграции.

    Следует предусмотреть и вопрос информационного обеспечения деятельности органов государственной власти, противодействующих незаконной миграции.

    В настоящее время актуальная статистическая информация о правонарушениях в области защиты Государственной границы Российской Федерации находится в информационных базах данных органов Федеральной службы безопасности, тогда как информация о нарушивших правила пребывания на территории Российской Федерации – в органах Федеральной миграционной службы.

    Материально-техническое и финансовое обеспечение противодействия незаконной миграции будет также являться одним из тех направлений, которым следует уделить пристальное внимание.

    Так, иностранные граждане, подлежащие административному выдворению, депортации, передаваемые либо принимаемые по международному договору о реадмиссии, в соответствии со ст. 35.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» могут содержаться в специальных учреждениях. При этом до 1 января 2014 г. создание и финансирование указанных учреждений возлагалось на субъекты Российской Федерации. В настоящее время работа по созданию указанных учреждений находится на начальном этапе, а их количество и возможности пока не соотносятся с количеством иностранных граждан, подлежащих содержанию в них.

    В связи с принятием Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественный контроль в сфере миграционной политики получил свое активное развитие.

    В Структуре ОП РФ данным видом контроля занимается Комиссия по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений (председатель И. Дискин), рабочая группа по миграционной политике и миграционному контролю в области реализации миграционного законодательства.

    В докладе ОП РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 год» нелегальная миграция отмечена среди проблем, решение которых требует консолидированных усилий общества и государства.

    Такие вопросы разрабатываются и на региональном уровне. В Общественной палате Свердловской области действует Комиссия по безопасности и взаимодействию с системой судебно-правоохранительных органов, а рамках которой неоднократно поднимались проблемы, непосредственно связанные с неконтролируемой миграцией.

    По результатам многочисленных мероприятий общественного контроля обнаруживаются «слабые места» действующей системы миграционного контроля:

    - система утверждения квот на выдачу иностранным гражданам виз, приглашений, разрешений на работы до сих пор не располагает четкими критериями для определения потребностей регионов в иностранной рабочей силе; слабое информирование заинтересованных лиц о сроках и форме подачи заявок на квоты; сохраняются условия для продажи квот и иных коррупционных проявлений;
    - список работ (услуг, профессий), к которым может быть допущен иностранный гражданин, должен пройти инвентаризацию. Особое внимание экспертов в этом вопросе обращено на сферы транспортных услуг (проблемы иностранных водителей маршруток), образования и воспитания детей (случай с обезглавливанием ребенка няней – выходцем из страны СНГ, находящейся на территории РФ в нарушение правил миграционного контроля);
    - обязанность по сдаче экзаменов соблюдается не всеми иностранцами и приглашающими лицами, поскольку отведенного времени (30 дней с момента получения разрешения на работу) недостаточно трудовому мигранту для освоения русского языка, истории России. Также учащаются случаи мошенничества: сдачи экзамена не теми лицами, которые указаны в документах, и подделки сертификатов;
    - слабая организационная работа отделов УФМС России; несоответствие штата сотрудников ФМС фактическому объему работы; принцип «единого окна» не работает; распространена практика приема иностранцев по тем или иным вопросам по определенным дням и т.д.

    В итоге многие мигранты оказываются в нелегальном положении (даже не имея намерения на это) и продолжают его сохранять под угрозой наложения высоких штрафов на приглашающих лиц. Мигранты остаются без законной зарплаты и вынуждены идти на преступный промысел, от которого страдают уже все граждане России.

    В частности, все перечисленные выше проблемы были выявлены и обобщены Общественной палатой Свердловской области в 2014-2015 гг., в связи с чем работе ФМС России по Свердловской области была поставлена оценка «неудовлетворительно». Общественной палатой было отмечено, что миграционный контроль, даже при наличии приемлемой нормативно-правовой базы, невозможен без построения четкой и слаженной организационной работы, которая, помимо прочего, не должна создавать условия для совершения коррупционных правонарушений (и вынуждать на их совершение).

    При этом положительную оценку заслуживает процедура обязательной дактилоскопии иностранных граждан, которая упрощает их идентификацию в необходимых случаях.

    ШОС относит терроризм, сепаратизм и экстремизм к наивысшим угрозам безопасности. Поэтому в 2004 году была создана Региональная антитеррористическая структура (РАТС) с тем, чтобы заняться решением проблем, связанных с терроризмом, в том числе связанных в незаконной миграцией. Страны-члены ШОС к угрозам безопасности также отнесли незаконный оборот наркотиков, торговлю оружием, организованную преступность и энергобезопасность.

    Главные функции этого органа заключаются в координации усилий всех государств-членов ШОС в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Это разработка предложений по борьбе с терроризмом, сбор и анализ информации, формирование банка данных о лицах и организациях, оказывающих поддержку преступникам, содействие в подготовке и проведении оперативно-розыскных и иных мероприятий по борьбе с названными явлениями, поддержание контактов с международными организациями.

    РАТС состоит из Совета и Исполнительного комитета (постоянно действующий орган). Совет, в состав которого входят руководители компетентных органов стран Организации, представляет собой руководящий орган, принимающий решения. Председатель Исполком РАТС назначается Советом глав государств.

    Неконтролируемые миграционные потоки являются традиционной болевой точкой особенно для стран Центральной Азии. Обострение проблемы можно наблюдать с начала 1990-х гг. Эта тенденция для региона прежде всего тесно связана с последствиями распада Советского Союза в конце 1991 г. Бывшие советские республики в Центральной Азии остались один на один со своими внутренними проблемами после ослабления контроля из центра, что привело к усугублению миграционной ситуации в целом.

    Следует отметить, что миграционные потоки в таких странах Центральной Азии в целом подвержены одним и тем же тенденциям. Наряду с экономической, политической и социальной напряженностью во всем регионе, Международная организация по миграции выделяет несколько проблем в области миграции в Центральной Азии:
    1)    отсутствие диалога между странами по миграционным вопросам;
    2)    неадекватные региональные и национальные миграционные политики, а также неразвитая нормативно-правовая база;
    3)    слабая координация и отсутствие механизмов сбора миграционных данных;
    4)    недостаточное понимание миграционных вопросов среди государственных ведомств, а также неразвитый потенциал в управлении миграцией и границами;
    5)    широкое распространение трудовой и сексуальной эксплуатации мигрантов;
    6)    отсутствие потенциала для увеличения использования с выгодой денежных переводов мигрантов для экономического развития своих стран;
    7)    а также подверженность региона стихийным бедствиям.
    8)   
    Сложность миграционного сотрудничества на платформе ШОС определяется следующими факторами.

    Во-первых, Организация пока не выработала единый документ относительно миграционной политики и сотрудничества, который могли бы подписать все государства-участники Организации. Такой документ мог бы дать определение такому процессу, как миграция с поправкой на ситуацию в Центральной Азии, России и Китае, определить те болевые моменты, которые актуальны для региона, а также наметить основные сферы сотрудничества.

    Во-вторых, ШОС не включает в себя страну, где можно было бы наблюдать идеальную миграционную ситуацию. Под идеальной ситуацией в данном случае понимается, например, отсутствие предпосылок для нелегальной миграции (высокий уровень безработицы, растущий уровень бедности и т. д.), развитого миграционного законодательства, а также его соответствие международными правовыми нормами и соблюдение законодательства на практике. В этом случае модель, когда одна страна полностью передает свой положительный опыт другой стране, невозможна из-за отсутствия на сегодняшний день такого опыта.

    В-третьих, сотрудничество в рамках ШОС многопланово и не может быть ограничено лишь миграционными программами, как, например, в МОМ (Международная организация по миграции). Таким образом, ресурсы Организации, которые могут быть отведены на миграционное сотрудничество, не безграничны и именно по этой причине должны быть крайне продуманными и эффективными.

    Представляется, что дальнейшая деятельность ШОС по вопросам миграционного сотрудничества между всеми государствами – членами Организации, а в особенности между странами Центральной Азии, могла бы строиться по следующим направлениям.

    Приоритетом должно стать представление Стратегии ШОС по вопросам миграционного сотрудничества, которая отражала бы общий подход стран – участниц Организации и определяла бы перспективы работы в этом направлении на определенный временной период, например, с 2015 по 2020 гг.

    Логичным шагом было бы учреждение не только рабочей группы по миграционным вопросам, но и комиссии по выполнению обязательств, взятых на себя при подписании Стратегии ШОС. Комиссия могла бы быть основана под эгидой Секретариата Организации и представлять два раза в год полугодовой и раз в год годовой отчет о деятельности Организации по вопросам миграционного сотрудничества.

    Следует признать, что в Центральной Азии действует множество международных организаций, деятельность которых направлена на противодействие вызовам нелегальной миграции и торговли людьми. То, что большинство этих проектов финансируется США – малоприятный фактор для государств – членов ШОС. Тем не менее, ошибкой было бы полностью абстрагироваться от деятельности той же МОМ, исходя только лишь из того, что работа этой Организации в регионе ведется на американские деньги. На данном этапе ШОС следовало бы усилить сотрудничество с этими организациями, чтобы, во-первых, быть в курсе, что именно за проекты финансирует Агентство США по международному развитию, а, во-вторых, набраться опыта по миграционному менеджменту и уже на более поздней стадии осуществлять свои программы основываясь на положительный опыт других игроков в регионе.

    После проведения подробного многостороннего анализа в регионе в области миграции, оценив приоритетные потребности для каждой страны, ШОС могла бы осуществлять свои независимые проекты по миграционному сотрудничеству между странами, как, например, создание единой базы данных учета правонарушителей, причастных к торговле людьми, на территории государств – членов ШОС.

    Для работы по таким проектам можно было бы привлекать лучших ученых и специалистов как из стран ШОС, так и из-за рубежа. И, наконец, важным шагом на пути интеграции между странами ШОС стало бы создание единого органа по миграционным вопросам. Представительство такого Органа в каждой из шести стран – участниц ШОС могло бы консультировать правительства в вопросах миграционной политики и законодательства и со временем привести правовые акты стран в соответствие с международным законодательством, сделать их идентичными на всем пространстве ШОС. Такое предложение может казаться весьма амбициозным и трудновыполнимым, но, исходя из той логики, что миграционные вызовы для стран ШОС имеют общие черты, значит, что ответ на них может быть симметричным.

    Таким образом, нецелесообразно искать формулу решения проблемы для каждой из стран, но будет более эффективным выработать единые подходы и методы решения. Безусловно, потенциал ШОС по миграционному сотрудничеству достаточно высок.

    Благоприятным фактором для дальнейшего его развития является то, что в ШОС большое внимание уделяется вопросам миграции. Однако следует заметить, что именно сейчас необходимо выработать общий подход к миграционной ситуации в рамках Организации. Очень важно не упустить момент, пока нелегальная миграция в Центральной Азии не выросла до таких масштабов, что контролировать ее станет невозможно.

Оставьте свой комментарий

Чтобы оставить комментарий, вы должны войти или зарегистрироваться

Вход

Войти на этот сайт вы можете, используя свою учетную запись на любом из предложенных ниже сервисов. Выберите сервис, на котором вы уже зарегистрированы.

Войти под профилем Вконтакте

Войти

Внимание!

Внимание!

Внимание!

Возможность голосования доступна только зарегистрированным пользователям.

Авторизируйтесь или пройдите регистрацию