ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ

23,24 мая в ходе пленарного заседания Общественной палаты обсуждались проблемы регионального развития и экологии России. С основным докладом выступил председатель Комиссии по региональному развитию Вячеслав Глазычев:

- Концепция развития 2020 определила систему целей, для достижения которых требуется определенная технология. И основное место в этой технологии занимает грамотная стратегия территориального развития страны. Однако стратегии, представленные регионами, откровенно удручают. Из всех лишь две-три содержат намеки на связи с соседями, и только одна (Ханты-Мансийского округа) представила концепцию развития всего Полярного Урала. Уже в прошлом году она была принята на федеральном уровне. В большинстве стратегий субъект федерации самопредставлен как цветное пятно на белом фоне. И полным триумфом абсурда стала стратегия Московской области – как неправильной формы широкого кольца, внутри которого зиял пустой овал.

И ведь нельзя сказать, что в регионах не хватает специалистов для разработки стратегии. Специалистов достаточно, все они известны и усердно выполняют заказ местной власти. А в большинстве случаев региональный заказчик заинтересован в изготовлении «стратегии» лишь потому, что ее наличие является условием получения дополнительных к бюджету средств из федерального источника. То есть все планирование строится на выпрашивании бюджетных денег. При этом, как правило, стратегии регионального развития различаются по уровню проработки, однако их объединяет отсутствие механизмов и технологий реализации.

И в центре это понимают. Но на федеральном уровне превалирует отраслевое, то есть ведомственное планирование, вместо того, чтобы отслеживать на карте региона эволюцию распределения денежных потоков, движение людских масс, смену перепадов качества среды и характеристик человеческого капитала.

А происходит это прежде всего потому, что в 90-е годы практически не велась работа над генеральными планами развития городов, в то же время «парад суверенитетов» подрывал самую возможность удерживать образ страны как единого социально-экономического целого. Кроме того, у федерального чиновника нет реального знания страны: муниципальная статистика была ликвидирована в начале 90-х годов, и сегодня федеральный центр оперирует поступающими «наверх» средними величинами по обширным и крайне неоднородным регионам. Эти данные пригодны лишь для отчетности, но не для планирования.

Быстро преодолеть дефицит знания лишь через управленческий механизм, начиная с федеральных министерств и кончая региональными правительствами, невозможно. На местах много вузов, географических, социологических факультетов, но нет госзаказа на подробное изучение ситуации на местах, хотя привлечение к работе вузовской науки обошлось бы бюджету в «медные копейки». Однако властями до сих пор не осознана необходимость такого рода знания.

Хуже всего обстоит дело с информацией относительно состояния человеческого капитала. Причем в первую очередь речь идет не о количественных показателях, но о качественном составе, измеряемом не только числом учащихся или числом дипломов на тысячу человек, но также уровнем здоровья, мерой социальной адаптации, уровнем компетенции и множеством других свойств. Простой пример: для увеличения производительности труда, запланированного «концепцией 2020», проще всего провести банкротство всех убыточных предприятий (а их порядка 40 процентов), что вызовет резкий подъем уровня безработицы и приведет к социальной катастрофе недопустимого масштаба. Следовательно, заранее необходимо создать не только замещающие рабочие места, но и жилье, и социальную инфраструктуру, и инфраструктуру переобучения – в местах наиболее для этого пригодных, в рамках общей стратегии развития макрорегионов. Но региональные власти не в состоянии взять на себя решение этого вопроса, поскольку живут на острове посреди белого поля – не знают, что делается у соседей.

Макрорегион – это целая страна, объединяющая и крупные заводы, и туристические центры. И министр регионального развития Дмитрий Козак готов рассматривать предложение о создании сети федеральных агентств территориального развития макрорегионов с участием не только соответствующих региональных властей, но также наиболее продвинутых муниципальных сообществ, региональных организаций РСПП, Деловой России, Опоры России, региональных торгово-промышленных палат. Сейчас все время говорится о выравнивании, сокращении разрыва. Но если речь идет не о функционировании, а о развитии, то этот вопрос в масштабах региона вообще не решается, только в макроэкономике.

Такая концепция в нашей стране уже существовала. В 1921 году группа академика Вернадского обнародовала работу по макрорегиональному районированию. Вернадский насчитал 12 макрорегионов в европейской части страны. Сейчас, мы полагаем, должно быть 30. А чиновники Минрегиона, попытавшись сами провести разделение, насчитали 74. Кое-где угадали, кое-где – нет. Чтобы делить, надо знать страну. А этого знания у чиновников нет.

Однако существуют экспертные общественные организации. И уровень экспертного знания даже несопоставим со знанием чиновника. Вообще вопрос эффективного стратегического планирования не решить без частно-государственного партнерства, в котором муниципалитеты и общественные организации оказываются на стороне «частное», тогда как и федеральные и региональные власти – на стороне «государственное».

К счастью, власть, похоже, понимает необходимость вовлечения ресурса региональных и местных экспертных сообществ в разработку дееспособных проектов. И первоочередная задача Общественной палаты - продемонстрировать наличный экспертный инструмент стратегического планирования. Институт современного развития, Центр регионального развития РСПП, ЦСР «Северо-Запад», Гильдия градостроителей, наша комиссия, еще несколько групп – это то экспертное ядро, которое обладает необходимым знанием ситуации и готово участвовать в открытом серьезном экспертном обсуждении стратегий.

Губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский в своем выступлении заметил, что региональная политика очень «неубедительна и малоэффективна». «Мы потеряли традиции и формы планового регионального развития в условиях плановой экономики, которые давали серьезные результаты в реализации комплексных программ», – посетовал новосибирский руководитель.

Заместитель министра регионального развития РФ Дмитрий Аратский в своем докладе отметил, что стратегические цели федеральной региональной политики должны быть напрямую увязаны со стратегическими целями долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года. Ключевой целью региональной политики является обеспечение сбалансированного развития регионов РФ. По его словам, за этим стоит принципиально новое развитие государства, при котором ставка делается на сокращение межрегиональной дифференциации, которая на сегодняшний день достигла предельных размеров: уровень развития отельных регионов различается в 10 раз. При достижении этой цели, по словам представителя МРР, необходимо мотивировать власти всех уровней на создание наиболее благоприятных условий для развития бизнеса и приоритетных экономических специализаций на различных территориях, а также комфортных условий проживания для каждого жителя страны, вне зависимости от места проживания. «Это потребует развития федеративных отношений местного самоуправления завершения процесса разграничений полномочий между федеральными, региональными и местными властями. Таким образом, будет достигнута важнейшая цель региональной политики - формирование эффективного и компактного государства», - заявил Дмитрий Аратский.

У заместителя председателя Комитета по делам федерации и региональной политики Ирины Яровой было только одно замечание по докладу представителя МРР. «Формулировка «компактное государство» не подходит для такой страны, как Россия, с учетом размера ее территории. Именно поэтому вопросы региональной политики имеют актуальное значение для ее развития», - отметила она. Ирина Яровая сообщила, что на сегодняшний день Комитет по делам федерации и региональной политики подробно проанализировал все внесенные регионами предложения по концепции региональной политики, и все они будут учтены при принятии документа.

Председатель комиссии по социальной и демографической политике Александра Очирова выступила с рядом рекомендаций по региональному развитию. Чтобы регионы России перестали быть «белыми пятнами» на лоскутном одеяле Российской Федерации, считает она, нужно осуществить несколько вещей: заняться стабилизацией численности и повышением качества населения, сформировать тенденцию к росту зарплаты и занятости, повысить доступность и качество услуг, жилья и сформировать гибкую систему расселения народов России.

Председатель комиссии по трудовым отношениям и пенсионному обеспечению Олег Нетеребский говорил о проблемах занятости в регионах: «Очень важно обеспечить интеграцию в общую систему крупных, градообразующих, а порой регионообразующих компаний, - отметил он. - Нередко такие компании становятся государством в государстве, подчиняя исключительно своим интересам все, включая законодательство. Целые субъекты РФ, полностью зависят от одной сильной компании, становящейся фактическим хозяином жизни и судьбы всех жителей. Мы столкнулись с подобной ситуацией в Якутии.

Барин, даже добрый, который строит детские садики и предоставляет социальный пакет, – все равно барин и имеет дело не с гражданами, а с крепостными. Крепостное право у нас давно отменено, не стоит его возрождать». Конец фразы был встречен аплодисментами присутствующих. Далее Олег Нетеребский пояснил, что проблема нехватки трудовых ресурсов зачастую зависит не от природно-климатических факторов, а от качества управления в регионе. По его мнению, планирование стратегии развития региона должно стать точкой приложения сил институтов гражданского общества. «Если не работают механизмы общественного участия, то на реальной проблеме недостатка кадров выстраиваются дополнительные социальные проблемы», - подытожил Нетеребский.

«Узловой проблемой является несогласованность различных стратегий: региональных, федеральных, отраслевых, - считает член Общественной палаты Алексей Чадаев. - И в результате это разнонаправленное одновременное стратегирование приводит к тому, что разные колеса нашей телеги едут одновременно в разные стороны, что создает довольно опасную ситуацию. То есть сама фаза перехода от ежедневного выживания, борьбы день за днем к долгосрочному планированию и развитию требует, конечно, гораздо более высокой интеграции, более высокой коммуникативной целостности всего этого процесса».

Самый молодой член Общественной палаты Ирина Плещева говорила о необходимости дать молодежи проявить себя. «По моему мнению, молодёжь – основной кадровый ресурс регионального развития. Ресурс, между прочим, дефицитный». Ирина Плещева считает, что данный ресурс недостаточно используется не только в российских регионах, но и в самой Общественной палате.

Всеобщее оживление улеглось, когда в зале заседания появился министр регионального развития РФ Дмитрий Козак. «Обсуждение политики регионального развития – важный, актуальный диалог», – начал он. По его убеждению, проблемы региональной политики должны активно обсуждаться в каждом регионе с участием представителей общественности и различных органов и уровней власти.

Потенциал региональной политики, уверен Козак, сегодня абсолютно не востребован, либо востребован, но крайне недостаточно. «Масштабы страны предопределяют проведение системной политики в отношении каждого региона. Путем администрирования каждого уровня власти мы никогда не решим проблемы экономического развития», – отметил министр.

Проблема в том, что механизмы, стимулирующие регионы к развитию, сегодня недостаточно отработаны. «Обеспечение сбалансированного социально-экономического развития регионов должно привести к сокращению различий между регионами, но не в ущерб развитию территории Российской Федерации в целом», – предупредил он.

И тут же заметил, что при создании благоприятных условий для максимального экономического роста необходимо сохранить комфортные условия для проживания людей. Для достижения этой цели действия федеральных, региональных и муниципальных властей должны быть скоординированы и согласованы.

Одним из главных условий развития регионов Дмитрий Козак назвал привлечение частных инвестиций. А решение этой задачи требует регламентации отношений между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления путем завершения разграничения полномочий между ними.

Передача части полномочий от федерального центра региональным властям может произойти уже в течение этого года. Однако произойдет это только в том случае, если соответствующий законопроект будет поддержан правительством.

«Прежде всего предлагается передать полномочия по управлению и распоряжению целым блоком федерального имущества, по экологическому, технологическому надзору. Должны быть делегированы полномочия по санитарно-эпидемиологическому надзору, защите прав потребителей», – сообщил Козак.

При этом, по его словам, необходимо сформулировать стандарты оценки и механизмы контроля того, как регионами выполняются переданные федеральные полномочия. Следить будут и за тем, как регионы распоряжаются федеральными средствами. Как оказалось, если выяснится, что регионы неэффективно тратят деньги из федерального бюджета, то на субъект России будут накладываться финансовые санкции. «Санкции за неэффективное использование федеральных субсидий, показатели неэффективности – с 2009 года это начнет уже работать», – предупредил Дмитрий Козак.

По его словам, Бюджетный кодекс позволяет решить данный вопрос постановлением правительства, и соответствующий документ уже согласован со всеми федеральными органами исполнительной власти.

Министр особо подчеркнул, что социально-экономические показатели регионов, которым предоставлены средства федерального бюджета для развития, должны расти быстрее, чем в среднем по России. «Если эти показатели ниже, то должны следовать санкции – либо финансовая помощь должна уменьшаться, либо мы должны субъект Федерации лишать такой помощи полностью», – объяснил Козак.

Поскольку же в подобных случаях могут пострадать люди, которые проживают в этом регионе, федеральный центр должен принимать соответствующие кадровые решения. «В случае если следуют финансовые санкции и мы вынуждены повторять их в течение нескольких лет – это сигнал для того, чтобы принимать решения в отношении руководителя соответствующего региона», – пригрозил министр.

Но это не значит, что предстоит некая «чистка» губернаторских радов. «Я против того, чтобы использовать эти показатели как палку для того, чтобы снимать губернаторов», – подчеркнул «главный региональный политик».

Он пояснил, что необходимо выстроить нормальную систему спроса с руководителей регионов за конечные результаты их работы и при этом предоставить максимальные возможности для осуществления деятельности по развитию региона.

24 мая, открывая вторую часть пленарного заседания, посвященную рациональному использованию водных и лесных ресурсов, член Общественной палаты Владимир Захаров заявил - «В водные объекты страны ежегодно поступает более 10 млн. тонн загрязняющих веществ. При этом затраты на очистку воды во много раз превышают размеры платежей за загрязнение водных объектов. Между тем, градостроительное и земельное законодательство в последнее время ослабило защитный режим водоохранных зон», -

Согласно данным Роспотребнадзора, 14 млн. россиян постоянно потребляют недоброкачественную питьевую воду. Федеральная служба также отмечает, что 40% наземных и 17% подземных водных ресурсов не пригодны для получения питьевой воды.

Руководитель Федерального агентства водных ресурсов Рустэм Хамитов, в свою очередь, объяснил, что Россия не так богата питьевой водой, как принято считать. На европейскую часть страны, где проживает 80% населения, по словам чиновника, приходится лишь 8% российского речного стока. «Это говорит о том, что в плане дефицита воды мы ни чем не отличаемся от стран Европы», - подчеркнул Хамитов. Кроме того, он отметил, что низкое качество очистки бытовых стоков привело к тому, что «даже вода в р. Обь, в районе которой почти нет промышленных объектов, в последние годы оставляет желать лучшего».

Выступая в Общественной палате, Рустэм Хамитов пояснил, что вступивший в силу с 1 января 2007 года Водный кодекс лишь усугубил ситуацию. «Разработчики документа пытались внести новизну, приспособить кодекс к рыночным условиям, но не предусмотрели ни времени, необходимого на принятие необходимых нормативных актов, ни достаточного финансирования, - заявил руководитель федеральной службы. –Кодекс писался в спешке, последние изменения вносили на коленке, а поправки фиксировали на слух». Хамитов добавил, что в кодексе были плохо прописаны экономические аспекты водопользования, «в результате чего за кубометр стока загрязнители платят 25 копеек, тогда как постройка очистных сооружений в среднем обходится в 30 рублей на кубометр».

Председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам, природопользованию и экологии Наталья Комарова отметила, что при подготовке проекта Водного кодекса парламентарии проводили консультации с экологами, предпринимателями и другими заинтересованными сторонами.

Отвечая депутату, член Общественной палаты, вице-президент Торгово-промышленной палаты Сергей Катырин напомнил, что замечания общественности тогда услышаны не были, и документ был принят без важнейших поправок. «Во время тех дискуссий мы предсказали все те проблемы, которые обсуждаем сегодня, но нас тогда не услышали». Катырин отметил, что Водный кодекс в настоящее время представляет собой «еще один инструмент административного давления на предпринимателей и на руководителей муниципальных образований», поскольку основные нормативы до сих пор не приняты, а методика расчета ущерба действует уже около года. По сведениям члена Общественной палаты, следствием данной практики становятся необоснованные миллиардные счета, которые ежемесячно выставляются предприятиям.

Судьба Лесного кодекса напоминает судьбу Водного: депутаты проигнорировали рекомендации Общественной палаты и приняли документ в том виде, в котором он был подвержен критике экологов.

«Лесные отношения, по новому кодексу, регулируются как земельные. Понятие «лес» как самостоятельный объект правовой охраны в документе отсутствует», - пояснила суть проблемы эксперт Общественной палаты, профессор юрфака МГУ им. М.В. Ломоносова Мария Васильева. По ее словам, документ содержит массу положений, которые можно трактовать двояко. «Наш кодекс прямо не говорит о частной собственности на лес, но она все же возможна. Участок леса может быть приватизирован, если перевести его в другую земельную категорию, например, “в связи с нуждами энергетики”», - отмечает Васильева. Лес, переставший быть лесом юридически, очень скоро перестает им быть и фактически, если его не приватизируют для рекреационных нужд. Впрочем, Мария Васильева, пояснила, что если лес и не вырубают в таких случаях, то простым смертным вряд ли удастся пойти по грибы да по ягоды. Дело в том, что, в Лесном кодексе хотя и прописан бесплатный свободный доступ граждан в лесные зоны, но арендаторам этих зон возводить заборы и шлагбаумы не воспрещается. Между тем, главный думский эколог Наталья Комарова заявила, что Комитет по экологии уже подготовил поправки к Лесному кодексу, которые призваны обеспечить свободный доступ граждан на лесные территории.

Еще одна проблема, которая не имеет должного отражения в Лесном кодексе – лесные пожары. По словам ректора Московского физико-технического института Николая Кудрявцева, «ежегодная площадь гари в лесном фонде в семь раз превышает площадь вырубки».

Академик РАН Николай Моисеев считает, что «Лесной кодекс разрабатывался монопольно. Экологи и общественность использовались при обсуждении как ширма». Академик удивлен ситуацией, которая со вступлением в силу Лесного кодекса только усугубилась, когда дорогие породы леса продаются по 50 рублей за кубометр. «Это же стоимость бутылки пива!», - недоумевает Моисеев.

Председатель Комиссии Общественной палаты по экологической политике Владимир Захаров, в свою очередь, заметил, что «надо повышать не цену, а ценность природных ресурсов».

Пресс-служба Общественной палаты