Как не довести ситуацию с особо охраняемыми природными территориями до «гражданской войны за дрова»

В ОП РФ обсудили поправки в законодательство в сфере ООПТ

29 января в Общественной палате РФ прошел круглый стол на тему «Обсуждение изменений федерального законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий (ООПТ)».

Общественники вместе с юристами и экспертами обсуждали предоставленный Минприроды России проект поправок в Федеральный закон от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», подготовленный в том числе на основе собранных предложений по итогам общественных слушаний 12 ноября 2019 года на площадке Общественной палаты.

Заповедной системе России уже около 100 лет, и формировалась она давно, еще в старом правовом поле. Сейчас нужно снять проблемы, которые накапливались в течение многих десятилетий. Так что работа идет не так быстро, как хотелось бы — особенно самим жителям уникальных земель, в число которых, по словам председателя Комиссии ОП РФ по экологии и охране окружающей среды Альбины Дударевой, «попадают более двух миллионов жителей России».

«На сегодняшний день так и не пришли к единому мнению, как максимально полно учесть интересы населения, проживающего в населенных пунктах, расположенных на ООПТ, и сохранить уникальные природные территории, являющиеся национальным достоянием», — комментирует ситуацию с ООПТ член Комиссии Общественной палаты РФ по экологии и охране окружающей среды Марина Сергеева, модератор прошедшего круглого стола, добавляя, что каждую ООПТ нужно рассматривать индивидуально. Вырезать населенный пункт из ее состава или не вырезать — тут нужно выверенное решение, учитывающее и природоохранную значимость, и наличие объектов культурного наследия, и исторически сложившийся уклад местных жителей. Более того, каждая территория, по мнению Марины Сергеевой, должна проходить государственную экспертизу, потому что «это не должно быть ведомственным решением, выданным на откуп отдельным специалистам». В условиях действующего правового поля такой возможности нет, но существует ряд ограничений, с каждым годом все более усиливающих социально-экологическую напряженность.

Что касается предложений Минприроды России, то в ведомстве констатируют, что в вопросах, связанных с ООПТ, «проблем очень много, их все не решить одним законопроектом». Но основную загвоздку Министерство видит в ужесточении кадастрового законодательства, при котором границы населенных пунктов, входящих в ООПТ, должны быть внесены в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН). Денис Вольф, представитель АНО «Экспоцентр “Заповедники России”», поясняет: граждане, которые раньше «либо не оформляли земельные участки, либо брали их в аренду», то есть не зарегистрировали свое право на землю, остались без участков, потому что по закону земля ООПТ отошла в федеральную собственность. Кроме того, получилось так, «что границы населенных пунктов фактически стали кривыми. Те участки, которые уже были зарегистрированы в ЕГРН, поставлены на учет, — они стали муниципальной, частной, региональной собственностью. А все остальные участки автоматически стали федеральной собственностью. Теперь у муниципалитетов и граждан появился ряд проблем, которые привели к тому, что граждане, в частности, не могут получить земельные участки для ведения садоводства и огородничества». А администрации таких населенных пунктов не могут строить ни социальные объекты (к примеру, детские сады, школы, больницы), ни возводить многоэтажки, чтобы переселить людей из ветхого жилья — для этого ведь «нужно право на собственность и на землю». Администрации также не могут участвовать в федеральных целевых программах. Это значит, что они не могут получить федеральные деньги на строительство больниц, школ, детских садов. Из-за этого, отмечает представитель Минприроды, «рынок труда не развивается», потому что предпринимателям не хочется заходить в эти населенные пункты: они не видят стабильности и перспективы. Следовательно, пропадают рабочие места, людям негде работать… Словом, социальное положение значительно ухудшается.

Минприроды России предлагает передать право собственности на земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, сведения о которых внесены в ЕГРН, местным администрациям и дать им право самим распоряжаться участками, «потому что у них есть определенные социальные обязательства — например, такие как выдача участков многодетным семьям». Однако при таких послаблениях не будет сниматься режим особой охраны с этих территорий. То есть Минприроды предлагает не идти по пути исключения населенных пунктов из ООПТ, чтобы сохранить режим особой охраны для этих территорий, а допустить определенные послабления для граждан, проживающих в таких населенных пунктах, «чтобы у них были рабочие места, и они были социально обеспеченными».

В природном ведомстве отметили, что они готовы выслушать все предложения и учесть их в дальнейшей работе, «чтобы сделать законопроект рабочим, чтобы он и природу сохранял, и в то же время позволял жить людям». Что касается кадастрового вопроса, то у Минприроды России «идея такая, что если границы населенного пункта внесены в ЕГРН, то внутри этих границ землей могут распоряжаться муниципалитеты — в соответствии с порядком разграничения собственности, региональным, муниципальным и т .д.».

Однако член Общественной палаты РФ Марина Сергеева видит тут замкнутый круг. Она обращает внимание на изначальную проблему: «Для того чтобы определить земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, первоначально надо эти границы определить, а чтобы определить границы, Федерация должна отказаться от права собственности на эти участки, согласовав некие границы. С тем чтобы муниципалы могли поставить это на кадастровый учет. И только потом мы получаем земельные участки, которые работают в предлагаемом правовом поле. Второй вариант развития событий — когда администрации ООПТ, являющиеся федеральными госучреждениями, самостоятельно берут на себя финансовые затраты по формированию границ населенных пунктов, вносят данные о них в ЕГРН, потом добровольно отказываются от права собственности на эти территории и передают их в муниципальную собственность. Длительный и неоднозначный процесс, который также не определен действующим законодательством в сфере ООПТ и не предусмотрен направленными поправками в федеральный закон об ООПТ».

Комплексный подход

Представитель Всемирного фонда природы (WWF России) Роман Мнацеканов представил анализ предложений Минприроды России, предоставленных на рассмотрение в Общественную палату РФ. Предложенный вариант поправок в федеральные законы, сохраняя «незыблемость территорий и их границ», не решает всех проблем функционирования населенных пунктов в ООПТ, поэтому WWF России считает необходимым индивидуально подойти к этому вопросу. Эксперт указал на недопустимость наличия земельных участков иных пользователей в составе заповедников, поэтому «необходимо разработать предложения по изменению законодательства РФ, предусматривающие возможность исключения населенных пунктов из состава ООПТ». Однако к вопросу исключения населенных пунктов из состава ООПТ необходимо подходить взвешенно, чтобы не утратить позитивный опыт взаимодействия муниципалитетов и ООПТ, накопленный в России. WWF России предлагает усилить контроль над процессом исключения населенных пунктов из ООПТ. Для этого нужно материалы, обосновывающие эти действия, включить в перечень объектов государственной экологической экспертизы, предусмотренных 11 и 12 статьями Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 № 174-ФЗ.

Представитель Прибайкалья напоминает, что, к примеру, у них на территории национального парка находятся 73 населенных пункта, в которых проживают около 13 тысяч человек. Большая часть населенных пунктов находится на берегу заповедного озера, то есть, в водоохранной зоне. Директор Прибайкальского национального парка Умар Рамазанов говорит: «Если эти населенные пункты исключить из территории Прибайкальского национального парка, участки с четырех сторон будут окружать ООПТ», встанет проблема по жизнеобеспечению. На особо охраняемом острове Ольхон все пять населенных пунктов обеспечиваются дровами с территории Прибайкальского парка. Платится лесная подать — около 100 рублей. Если эти населенные пункты исключить из ООПТ, то «дрова будут местными покупаться по рыночной стоимости — около 20 тысяч рублей за телегу». Таким образом, Прибайкалье предлагает оставить населенные пункты в границах нацпарка, но при этом дать им послабление режима использования. А еще, напоминает Умар Рамазанов, при дальнейшей проработке закона важно учитывать специальное законодательство о Байкале, потому что на этой территории, помимо статуса ООПТ, «сверху накладываются определенные режимы по Байкалу».

Эксперт Республики Бурятия Валерий Гулгонов в целом предлагаемые поправки поддерживает, но выступает против вывода населенных пунктов из ООПТ. Дело, опять же, в дровах: «Наше население, кроме территории национального парка, нигде не может больше заготовить дрова». В отличие от Прибайкалья, который, по идее, может за дровами отправиться в другой район, Туркинский нацпарк закрыт со всех сторон: «С южной стороны — Монголия, Иркутская область, а с севера — горная гряда». И если, говорит Валерий, «не дай бог случится вывод, <…> это будет гражданская война». Вырезание населенных пунктов, входящих в нацпарк Бурятии, создаст еще больше социальной напряженности. К тому же проживание на особой земле, как и в Прибайкалье, бесплатно, но если населенные пункты вывести из ООПТ, то местным, как и туристам, придется платить и получать особые разрешения. Хотя местное население веками проживало за счет посещения леса и сбора дикоросов. Прозвучавшее предложение в положении о нацпарке прописать возможность для населения заготавливать дрова, дикоросы эксперт из Бурятии не поддержал. Валерий Гулгонов объяснил это тем, что, допустим, ехать из одного села в другое придется все равно платно, потому что вырезание пунктов, как и в Сочи, пройдет отдельными островками, а передвигаться люди будут из местной точки А в местную же точку Б по территории нацпарка. Так что даже жителям придется получать отдельное разрешение. К тому же не все желают выйти за границы нацпарка, напоминает эксперт.

Все эксперты, обсуждавшие предложенные изменения или направившие свои замечания в адрес Комиссии ОП РФ, сошлись в том, что представленным вариантом изменений в законодательство об ООПТ и земельного законодательства, по сути, не решаются основные вопросы снятия излишних ограничений для проживающих на территориях заповедников и национальных парков граждан (более прозрачное регулирований со стороны Минприроды России социально-экономической деятельности, отмена нормы о выдаче разрешений на строительство гражданам со стороны Минприроды России и т. п., разрешение приватизации земельных участков под объектами индивидуального жилищного строительства гражданами в границах населенных пунктов), но при этом допускаются определенные нормы, открывающие возможность отчуждения из федеральной собственности земель заповедников и национальных парков и их более интенсивной застройки».

В ходе мероприятия был затронут еще целый ряд вопросов, связанных с функционированием ООПТ, решение которых невозможно без изменения норм федеральных законов: это и наложение разных категорий ООПТ на одну и ту же территорию, и нахождение ООПТ регионального значения в границах федеральных ООПТ, и номинальное существование давно утраченных памятников природы (например, отдельных деревьев-долгожителей). Урегулирование этих вопросов с целью получения достоверных сведений о площади природно-заповедного фонда Российской Федерации, актуализации данных о количестве ООПТ в России потребует внесения изменений в Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», определяющих основания для изменения категорий, границ, площади, режима особой охраны, снятие статуса ООПТ с безвозвратно утраченных природных комплексов и объектов, а также с ООПТ, включаемых в состав других ООПТ, в том числе одной из категорий ООПТ при их наложении.

Наболевший вопрос о границах населенных пунктов, входящих в ООПТ, в конце дискуссии предложили решать индивидуально, исходя из фактического состояния природных комплексов и имеющейся застройки территорий населенных пунктов, а также остроты социально-экономических проблем их жителей. Ситуация настолько индивидуальна, а пути решения существующих проблем настолько различны, что их невозможно решить единым подходом. По всем остальным предложениям не нашлось единогласного мнения. В каждом варианте оказались свои недочеты.

Серьезная критика предложенных поправок поступила из Улан-Уде (Республика Бурятия) от Марины Григорьевой, помощника председателя Комиссии ОП РФ по спорту: «По сути, министерство ничего не учло из наших предложений, что не решает по существу проблем граждан в нацпарках этими поправками и тянет то, против чего давно выступают экологи». Такой подход не облегчает участь людей, проживающих на ООПТ, сказала она.

Представители Минприроды России согласились с рядом замечаний экспертов, высказанных в рамках анализа достаточности и эффективности предлагаемых изменений. Однако в связи с тем, что ведомство на самых ранних сроках начало взаимодействовать с ОП РФ и привлекать экспертов к участию в формировании поправок в действующее законодательство в сфере ООПТ, у экоактивистов есть реальная возможность разработать и представить свои предложения по совершенствованию норм, позволяющих урегулировать возникшие проблемы, при этом сохранив ООПТ России.

По итогам мероприятия его участникам было предложено в кратчайшие сроки, обусловленные поставленными перед ведомством задачами, внести предложения по изменению федерального законодательства в сфере ООПТ и представить их в Общественную палату РФ для обобщения и передачи в Минприроды России.