Общество возвращает право контроля

3 ноября состоится пленарное заседание Общественной палаты, посвященное законопроекту об общественном контроле. Документ можно назвать по-настоящему выстраданным: каждая норма законопроекта обсуждалась детально. В итоге появилось два варианта текста будущего закона: один детальный и расширенный, другой компактный.

Комментируя журналистам будущий закон, первый заместитель секретаря ОПРФ Михаил Островский подчеркнул, что «федеральный закон об общественном контроле объединит и опишет все существующие сегодня формы, модели этого контроля и создаст правовое и единое поле в государстве».

Заместитель секретаря ОПРФ Владислав Гриб объяснил, почему существует не один, а два варианта законопроекта.

«Один вариант текста мы постарались адаптировать к существующим реалиям, второй — своеобразный кодекс, в нем большое количество процессуальных норм. На его основа можно разработать целый ряд подзаконных нормативно-правовых актов или федеральных законов», — заявил Гриб.

При этом он считает, что можно было бы обойтись и без закона об общественном контроле, если бы действующее законодательство в полном объеме защищало права граждан.

«Проанализировав нынешнее российское законодательство, мы поняли, что у граждан есть права, которые сложно реализовать на практике. Сложно найти единую форму понимания моделей общественного контроля. Есть ряд правовых вопросов о роле тех или иных субъектов в реализации общественного контроля», — подчеркнул заместитель секретаря Палаты.

Глава Комиссии ОПРФ по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов РФ Иосиф Дискин считает, что необходимо тщательно проработать механизм общественного контроля.

«Неорганизованный механизм общественного контроля способен парализовать работу органов госвласти. Какой философией руководствовались разработчики? Идея проста: сегодня все хорошо знают о том, что закон появился в контексте борьбы с коррупцией. Можно купить контролеров, но нельзя купить общество. Изначально закон носил детализированный характер. А кто будет разрабатывать подзаконные акты под этот закон? Министерства и ведомства? Нет. Региональные общественные палаты? Тоже нет. Кто обеспечит детализацию и механизм норм прямого действия? Критики говорили нам, что детализация породит оспаривание целого ряда процедур. Развернутый вариант закона — это отклик на критику, замечания, предложения. Компактный вариант текста законопроекта — это попытка избежать повтора, дублирования норм», — считает Дискин.

Член ОПРФ Сергей Симак со своей стороны высказал претензии к обоим текстам законопроекта.

«Законопроект не дает полномочий и правовой защиты общественным контролерам, ни к чему не обязывает чиновников. То есть главной цели текст не достигает. Кроме того, он гипертрофирует роль общественных палат. Они не являются органами, куда закачивался массовый контроль. Искусственное сужение этой сферы не является оправданным. Важно отрегулировать сферу. Я бы пошел по пути создания законопроектов, которые отрегулировали бы все сферы (образование, культуру, экологию и т.д.) и затем инкорпорировал бы все это в один рамочный закон», — считает Симак.

Глава Комиссии ОПРФ по культуре и сохранению историко-культурного наследия Павел Пожигайло коснулся темы общественного расследования.

«Например, Счетная палата по нашим письмам провела проверку и предложила обратиться в профильное министерство и ведомство. Сразу же начинается бюрократизация, и на этом процесс общественного расследования встает на мертвую точку. Было бы здорово, если мы могли бы обращаться к Счетной палате и проводить собственное общественное расследование», — отметил член ОПРФ.

В контексте проверок госпрограмм Пожигайло считает, что общественный контроль должен носить более стратегический характер.

«Мы должны изучать не федеральные целевые программы, а стратегии и концепции развития тех или иных отраслей. Они являются определяющими, а ФЦП формируются из этих положений. Мы обязательно должны проводить общественные слушания в отношении стратегий, концепций», — добавил он.

Член ОПРФ Елена Лукьянова считает, что общественный контроль существует независимо от того есть закон или нет.

«Общественный контроль — это продукт общественного развития. И теперь назрел вопрос его легитимизации. При этом хороший закон равен научному открытию. В отношении общественного контроля должен действовать принцип „разрешено все, что не запрещено“. Общественный контроль направлен на качество оказания государственных услуг. Налогоплательщики должны видеть, насколько эффективно работают чиновники на наши с вами деньги», — считает она.

Глава Совета при Президенте по развитию гражданского общества и правам человека Михаил Федотов считает, что закон об общественном контроле должен стать связкой между Конституцией и всем остальным законодательством.

«У нас есть закон об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. Есть и другие законы. На чем они основаны? На Конституции? Нет. Они ни на чем не основаны, потому что нет закона, который соединил бы Конституцию с другими основными законами. Здесь должна быть связка. И закон об общественном контроле должен стать этой связкой», — заявил Федотов.

Главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук Алексей Автономов предложил назвать закон «Об основах общественного контроля» с тем, чтобы в будущем этот документ смог стать базой для других профильных законов.

Член ОПРФ Максим Григорьев заметил, что редакция закона стала лучше, чем была полгода назад.

«Четко сформулированы нормы, прописаны механизмы. Мы поднимаем вопрос о закреплении в законодательстве статуса общественного наблюдателя. Это позволит создать прозрачные механизмы в области борьбы с коррупцией», — считает член ОПРФ.

По мнению члена ОП Дарьи Милославской, в законопроекте не прописана ответственность объектов общественного контроля.

«Если нет ответственности со стороны чиновников, должностных лиц, то и нет результата. Есть отчеты, предложения, общественные инициативы, но даст ли это реальный результат и кто понесет за это ответственность. Мне кажется, что ответственность объектов общественного контроля необходимо возвести в отдельную главу законопроекта», — заявила она.

«Контроль — это острый нож. Борьба с коррупцией может стать элементом самой коррупции. Мое предложение по законопроекту таково: должен быть создан механизм, когда люди смогут высказывать напрямую свое мнение власти (от главы района до президента страны). Если есть какая-то проблема, под которой подписалось 1000 человек, то необходимо вмешательство губернатора, если 10 000 подписей, то федерального министра, если 100 000, то главы государства», — предложил член ОПРФ Максим Мищенко.

Член ОПРФ Мария Каннабих напомнила, что уже 4 года работает закона об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

«В 80 субъектах РФ созданы ОНК. Мы всячески обучаем наших контролеров, но имеет место юридическая безграмотность. Кроме того, существует большой дефицит контролеров. К примеру, в ОНК Красноярского края мы с огромным трудом смогли найти 18 человек. Отдельная тема: защита контролеров. Эти люди часто подвергаются гонениям со стороны влиятельных господ», — заявила Каннабих, подчеркнув, что потребность общества давно назрела.

Член ОПРФ Борис Альтшулер считает важным прописать в законе такую норму, чтобы субъекты общественного контроля формировались независимо от объектов.

«Неправильно, когда сам министр формирует общественный совет. Примеров вообще много: попечительские советы при детских учреждениях создаются самими же администрациями. Это надо корректировать», — добавил он.

Член ОПРФ Дмитрий Орлов предлагает прописать механизм общественного запроса.

«Это инструмент, с помощью которого субъект контроля обращается или оценивает те или иные объекты, требует информацию. Если мы определим круг лиц, организаций, то поймем реальный круг субъектов общественного контроля. Кроме того, здесь можно было бы выстроить некую иерархию: федеральную, региональную и местную. Это обяжет органы власти действовать по определенной процедуре. Так было в комитете народного контроля в СССР», — заметил он.

Итоги слушаний подвел Иосиф Дискин. Он поддержал ряд высказанных предложений, в том числе введение ответственности для объектов контроля и призвал экспертов активнее подключиться к работе над документом.

Пресс-служба Общественной палаты РФ

Материалы

Проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (Скачать — 75 кБ)

Видео

Никто кроме нас

Теги: Борис Альтшулер, Владислав Гриб, Дарья Милославская, Дмитрий Орлов, Елена Лукьянова, Иосиф Дискин, Максим Григорьев, Максим Мищенко, Мария Каннабих, Михаил Островский, Павел Пожигайло, Сергей Симак, экспертиза

+ развернуть

09.11.2012 15:14

Анатолий Зазулин

Заключение независимой антикоррупционной экспертизы - http://zakon.ru/Tools/DownloadFileRecord/291

Ответить
+ развернуть

18.10.2012 12:49

Марк Эйдельман

Сайт АКСИОМАТИКА ПРИРОДЫ обосновал Кодекс справедливости, где есть такой краткий закон, устраняющий ошибки декларативных Конституций и проекта закона о контроле:
"Точную оценку (экспертизу) спорных идей проводят справедливые эксперты (доказывающие истину в Интернете), выбирающие Совет Экспертов, отменяющий ложные решения власти, узаконенных конкурсов, судов и других источников возможной несправедливости".

Ответить
+ развернуть

17.10.2012 23:42

Марк Эйдельман

Сайт: http://sites.google.com/site/axiomaticsofnature/home/9 обосновал КОДЕКС СПРАВЕДЛИВОСТИ, включающий краткий закон "ЭКСПЕРТИЗА", решающий многие обсуждаемые проблемы:
"Экспертиза спорных идей и решений – функция избираемых обществом справедливых экспертов, выбирающих Совет Экспертов, отменяющий несправедливые решения узаконенных конкурсов, заявленных споров, судов и представителей власти".

Ответить
+ развернуть

16.10.2012 17:49

Василий

Господа! А вы бы версию проекта закона "Об общественном контроле" более свежую разместили на сайте!
А то как-то нехорошо получается, вы в столице обсуждаете новые варианты, а мы все старые экспертируем...

И как бы наладить обратную связь или хотя бы с замечаниями других авторов познакомиться?

Ответить
+ развернуть

14.10.2012 20:58

Василий

Общественный эксперт Макаров Василий Павлович, г.Тольятти, supermak@inbox.ru
14.10.2012

Экспертное заключение на проект ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации»

Источник объекта экспертизы: сайт ОПРФ.
Авторы проекта закона: не указаны
Введение
Юридическая природа закона в отличие от иных нормативно-правовых актов заключается в том, что, закон обладает свойством прямого действия, т.е., применяется на всей территории страны без каких-либо ограничений и без каких-либо конкретизирующих актов (за исключением случаев, указанных в самом законе).
Конституционный Суд РФ в ряде постановлений требует «определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.»
Рассмотрим представленный проект закона, на соответствие указанным параметрам.
Основная часть
1. Согласно предложенному проекту закона, субъектом общественного контроля ( далее-ОК) предполагается сделать практически всё население РФ, без каких-либо ограничений (ст.4). Не прописаны: статус контролеров, их полномочия, порядок взаимодействия с органами власти, ответственность за предоставленные результаты.
В то время как предполагаемый объект контроля – от правительства до отдела в мэрии- действуют в рамках строго очерченных законодательством.
Налицо отсутствие согласованности с системой действующего правового регулирования.
2. Объектом избрана только исполнительная ветвь власти, а также ее производные (ст.5).
Однако, в ст. 22 п.4. одной из предложенных форм ОК – общественной экспертизе- вменяется обязанность обсуждения проектов Конституции, законов, уставов и т.п. документов, принимаемых представительными органами власти. Парадокс.
3. В представленном проекте практически нет статей прямого действия. Тексты в основном декларативны и зачастую запутаны. Образец из ст.11: «доводят всю информацию о результатах общественного контроля до сведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, в компетенцию которых входит государственный контроль за деятельностью объектов общественного контроля.» Кто тут кого контролирует?
4. Детально прописанную технологию общения общественности и власти предлагает ФЗ N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", на часть статей которого есть Постановление КС РФ :«Как подчеркнул КС РФ, право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные запросы в органы власти закреплено в Конституции РФ. От этого производно и аналогичное право объединений, в т. ч. юрлиц. Соответственно, объединениям граждан должно быть гарантировано подобное право. В противном случае будет нарушен принцип равенства.» (См. Приложение 1. и Приложение 2.)
В этом ФЗ подробно расписаны виды обращений: заявление, жалоба и (самое важное в контексте предложенного проекта!) –предложение. «Предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества».
Какова принципиальная разница между уже имеющим законную силу понятием «предложение» и предполагаемым «ОК»?! Да назовите хоть «общественной инквизицией», если в любом случае ваше предложение будет рекомендацией.
Даже ОПРФ, действующая в рамках отдельного, детально прописанного закона, может лишь только рекомендовать органам власти принятие или неприятие каких-либо решений. Как смогут общественники на местах дополнительно что-то контролировать на основе предложенного закона?
5. Почему-то, наиболее детально прописана ст.7, «О злоупотреблениях..». Какой может быть ответственность и какое зло можно употребить при проведении ОК? Может завести в общественных организациях контрразведку? Засланных казачков выявлять и сдавать в полицию? А ведь пойдут, если вдруг общественность реальной силой станет! А какие организации будут созданы…
6. Каким же предполагается результат ОК? Согласно ст.10 им «может быть общественная инициатива, имеющая целью отмену, дополнение или изменение действующего либо принятие нового нормативного правового акта, обжалование неправомерных решений органов государственной власти.»
А может и не быть… Четкая юридическая формулировка. Здравствуй, КС РФ!
Уж какие есть, но реальные инструменты: суд, прокурор, мэры, депутаты, президент…
Заключение:
Вступит закон в силу или не вступит – никакой разницы. Для чиновника или бизнесмена в первую очередь. Никаких последствий за неисполнение данного закона нет и быть не может.
Никто не запрещает гражданам, как в составе общественных организаций, так и персонально обращаться в органы власти с разумными доводами «за» или «против» по любому аспекту жизни, как по месту проживания, так и в масштабе всей РФ.
Предлагаю:
1) направить усилия общественности на реализацию пункта 3 Постановления КС от 18.07.2012 №19. (См. Приложение 2)
2) Внимательно, ещё раз, перечитать ФЗ N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
3) Приступить к разработке технического задания на закон «Об общественной экспертизе». Рассмотрение любой общественной проблемы профессиональными экспертами с независимой репутацией – это важно.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1.
Аннотация:
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области"
Предметом проверки стали нормы, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан в органы публичной власти.
Внимание КС РФ привлек вопрос о том, распространяются или нет эти нормы на обращения объединений граждан, включая юрлиц.
Также не ясно, регулируют или нет данные положения рассмотрение обращений учреждениями и организациями, которые осуществляют публично значимые функции.
КС РФ счел, что сами по себе эти нормы не препятствуют тому, чтобы регионы дополняли своими законами те гарантии, которые закреплены на федеральном уровне. Условие - на физических и юридических лиц не должны возлагаться новые обязанности (или ограничиваться их права).
Вместе с тем оспариваемые положения признаны неконституционными из-за их неопределенности и неоднозначности толкования на практике.
Они являются таковыми в той мере, в какой препятствуют тому, чтобы распространить их на отношения, связанные с рассмотрением обращений объединений граждан, включая юрлица.
Как подчеркнул КС РФ, право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные запросы в органы власти закреплено в Конституции РФ. От этого производно и аналогичное право объединений, в т. ч. юрлиц.
Соответственно, объединениям граждан должно быть гарантировано подобное право. В противном случае будет нарушен принцип равенства.
Кроме того, нормы неконституционны и в другом аспекте.
Они не позволяют применить их при рассмотрении обращений, поступающих в учреждения и организации, которые осуществляют публично значимые функции.
При этом решить такой вопрос на региональном уровне положения не позволяют. Причина - подобное вмешательство в деятельность допускается только на основании федерального закона.
С учетом этого федеральный законодатель должен решить обозначенные вопросы.
При этом он может конкретизировать порядок реализации права на обращение в зависимости от целей деятельности объединения граждан или юрлица, с одной стороны, и функций названных учреждений - с другой.
До принятия необходимых поправок следует считать, что оспариваемые положения распространяются на указанные обращения объединений граждан (включая юрлиц) и на порядок их рассмотрения упомянутыми учреждениями.

Приложение 2.
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. N 19-П
"По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области"
Извлечения:
«Согласно Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения как в государственные органы, органы местного самоуправления, так и должностным лицам (часть 1 статьи 2), к каковым относятся лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (пункт 5 статьи 4).
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 22 апреля 2004 года N 213-О указал, что объединения граждан создаются на основании Конституции Российской Федерации, ее статьи 30 (часть 1), закрепляющей право каждого на объединение, для совместной реализации конституционных прав, таких как право на свободный поиск, получение, передачу, производство, распространение информации любым законным способом, право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (статья 29, часть 4; статья 33;статья 45, часть 2); названные права по своей природе могут принадлежать как гражданам (физическим лицам), так и их объединениям (в том числе юридическим лицам), которые вправе реализовать гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на обращение в суд, включая право на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти; отсутствие в действующем законодательстве прямого указания на право объединения граждан (юридического лица) оспорить в порядке гражданского судопроизводства коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и законные интересы объединения, как и отсутствие указания на обязанность суда принять такое заявление к своему производству, а в случае его обоснованности - вынести решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение или препятствие к осуществлению прав объединения, не может парализовать само это право, гарантированное Конституцией Российской Федерации
Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из статей 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа равенства и справедливости.
….Впредь до введения в действие нового правового регулирования при применении положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" следует исходить из того, что они предполагают распространение предписаний данного Федерального закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и местного самоуправления обращений объединений граждан, в том числе имеющих статус юридического лица, и не препятствуют распространению порядка рассмотрения обращений граждан, предусмотренного данным Федеральным законом, на отношения субъектов обращения с государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, на которые возложено осуществление публично значимых функций.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
… 3. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - урегулировать порядок рассмотрения обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами и органами местного самоуправления, а также гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции.
Впредь до введения в действие нового правового регулирования положения части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" должны применяться - исходя из требований статей 19 (часть 1), 33, 45, 72 (пункт "б" части 1) и 76 Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

Ответить